A perda de honorabilidade pode levar ao encerramento da empresa de transportes

Um dos efeitos mais preocupantes do novo ROTT, como chamamos coloquialmente o R.D. 70/2019 de 15 de Fevereiro, é a perda de honorabilidade da empresa de transportes ou/e do seu gestor de transportes.

É algo muito mais grave do que o montante da pesada multa que pode ser imposta, porque, sendo esta honorabilidade um dos requisitos que todas as empresas de transporte devem cumprir permanentemente, a sua falta pode levar à impossibilidade de continuar a possuir autorização de transporte, ou seja, na prática, ter de encerrar a empresa. Perante uma situação tão preocupante, o nosso colaborador jurídico regular Francisco Sánchez-Gamborino tenta esclarecer alguns conceitos e responder às dúvidas mais frequentes.

1. “O que é boa reputação”
“Boa reputação” é, juntamente com a capacidade financeira e a formação – hoje chamada “competência” – profissional, um dos requisitos básicos (existem outros) que cada transportador – e operador de transportes (ou seja, intermediário) – deve satisfazer para ter acesso a uma autorização administrativa que lhe permita exercer legalmente tal actividade. Isto é imposto pelos regulamentos em vigor: tanto Europeu – Regulamento (CE) 1071/2009 de 21 de Outubro – como Espanhol – Lei 16/1987 de 30 de Julho (LOTT) e o seu Regulamento aprovado pelo Real Decreto 1211/1990 de 28 de Setembro (ROTT), cuja versão mais recente é a modificada pelo já mencionado R.D. 70/2019. Este requisito, além disso, juntamente com os outros, deve ser mantido durante toda a sua actividade, de modo que se deixar de os ter em qualquer altura, também, após um processo e uma declaração firme, o seu título de habilitação ou autorização para transportar ou exercer como “operador de transportes” é suspenso. Autorização que, evidentemente, não pode ser endossada.

Por outras palavras: perder a honra significa na prática o encerramento da empresa.

A legislação não define, portanto, quem é honrado. Mas quem não é ou quem deixa de ser, ou mais precisamente, por que razões alguém deixa de ser. Ou seja, é conceptualizada por exclusão.

Por outras palavras, a honra não é “adquirida”, mas presume-se (como a bravura militar), mas pode ser perdida, por ter cometido certos delitos administrativos de extrema gravidade. A lei distingue entre algumas infracções que, cometidas apenas uma vez, são suficientes para produzir um efeito tão drástico, e outras que só o implicam se tiverem sido reiteradas num determinado período de tempo. Mas todos eles são extremamente graves, os mais graves do ponto de vista da gestão dos transportes terrestres. Ou seja, a honra só se perde tendo cometido delitos “muito graves”. Iremos entrar em mais detalhes.

2. A importância do “gestor” de transportes
Como parte do grande empenho das Administrações – europeia e espanhola – para a profissionalização dos transportes, cada entidade jurídica de uma empresa de transportes deve ter um “gestor de transportes” – o seu director – que deve satisfazer, entre outras condições pessoais (tais como competência profissional), a exigência de honorabilidade.

Por conseguinte, tanto a empresa titular da autorização, pessoa singular ou colectiva, como o seu gestor de transportes, devem satisfazer o requisito de idoneidade.

A figura do gerente é tão importante que a infracção que dá origem a um processo sancionatório pode implicar, por si só ou por acumulação com outros, a perda da boa reputação tanto da empresa como do seu gerente. O gestor perderá a sua boa reputação – e deixará de poder actuar como um sucessor – quando as infracções que possam levar à perda da boa reputação de uma empresa estiverem relacionadas com o âmbito das funções que correspondem ao referido gestor. E não se perderá de outra forma.

3. Por que causas pode a perda de boa reputação
somente por infracções muito graves. Portanto, não é fácil comprometer-se por simples descuido.

O regulamento actual é algo complexo. Pois, o Decreto Real 70/2019 – “novo ROTT” -, em termos de infracções e sanções, não se limita a reproduzir as condutas descritas como ilegais no LOTT – versão 9/2013- (que já incluía as infracções que causavam a perda da idoneidade do transportador nos termos do Regulamento (CE) 1071/2009), mas incorpora também os critérios sancionatórios do Regulamento (UE) 2016/403, da Comissão, de 18 de Março de 2016, que completa o supracitado 1071/2009 – cumprindo um mandato à Comissão, nele contido em relação à classificação das infracções graves que possam conduzir à perda da idoneidade. Estas últimas infracções referem-se a limitador de velocidade, tacógrafo e tempos de condução, excesso de peso do veículo, condutores de países terceiros sem certificado ou outra documentação obrigatória, ou transporte internacional regular de passageiros sem autorização ou sem o transportar a bordo.

Se o R. D. 70/2019 – “novo ROTT” – fosse contestado em processo contencioso administrativo (como parece que a CNTC anunciou em alguma declaração) e que o processo fosse estimado – o que não é comum -, a sentença correspondente anularia os artigos indicados. Entretanto, todos os seus preceitos – incluindo os que se referem à perda de honorabilidade – estão em vigor, tal como para o conjunto do decreto real prevê a sua quarta disposição final.

Regulamento (UE) 2016/403 não está sequer em conformidade com a nossa divisão tradicional – desde o LOTT- das infracções em “muito grave”, “grave” e “menor”, mas estabelece três “níveis” de gravidade próprios, designados em colunas pelas abreviaturas “LIMG”, “IMG” e “IG”, que – sem um índice de abreviaturas no início – numa das suas páginas (página 17 do JOUE L74), de uma forma não sistemática e desordenada, parecem corresponder respectivamente a “condução com deficiências que criam um risco imediato para a segurança rodoviária”, “deficiências perigosas”, e “deficiências graves”. Poderíamos dizer aproximadamente que tanto “LIMG” como “IMG” correspondem ao que LOTT e LOTT qualificam como “muito sério”; e que “IG” é equivalente a “sério”. Existe ainda uma quarta abreviatura: “IL” (páginas 23 e seguintes do JOUE), que – se lermos correctamente – em lado nenhum se explica a que corresponde.

Mas, aqui tentaremos simplificar a nossa explicação.

A primeira causa de perda de idoneidade é a prática de “infracções”, ou seja, infracções do Código Penal que implicam a desqualificação para a actividade de transporte (e não as restantes infracções). Por exemplo, contrabando, drogas, tráfico de seres humanos, condução imprudente, etc. O que, como é de esperar, é felizmente muito raro. Neste caso, dura enquanto a desqualificação que o juiz penal impõe.

Uma segunda razão é a comissão de infracções administrativas relacionadas com o comércio, segurança social ou trabalho, tráfico, etc. (portanto, ditada pelas suas respectivas autoridades competentes: Ministério do Trabalho, Ministério do Interior, etc.; ou outros, tais como o Ministério da Agricultura, para o transporte de animais vivos). Estas são também condutas extremamente graves, que devem ser registadas no Registo de Transportes A. e E. e comunicadas à Administração de Transportes. Neste caso, dura 365 dias.

A terceira e última razão seria a comissão de infracções específicas à gestão dos transportes terrestres. E estes, por sua vez, dependendo da sua respectiva severidade, é suficiente que tenham sido perpetrados apenas uma vez ou então é necessário que tenham sido repetidamente num período de 365 dias. Neste caso, também dura 365 dias. Esta é uma classificação em três “blocos” – letras A, B e C – do Anexo I do “novo ROTT, ao qual nos referiremos em breve.

O regulamento não prevê que entretanto a honorabilidade perdida possa ser “recuperada”.

O LOTT – versão actual, de 2013-, de acordo com o Regulamento Europeu 1071/2009, tinha estabelecido a perda da honorabilidade do gestor, como efeito adicional à sanção pecuniária (multa), nas infracções, todas “muito graves”, de arte. 140 do próprio LOTE, que especifica: parágrafos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15.6, 15.7, 15.11, 15.18, 16, 17, 18, 20, 23, 37.1 e 37.2.

Mas o “novo ROTT”, que, como sabemos, ecoa um regulamento europeu pós-2013, como se diz no Regulamento (UE) 403/2016, introduz esta dualidade, estabelecendo que a honra é perdida pela conduta:

* descrito -typified- na secção A do Anexo I deste “novo ROTT”; ou

* descrito -typified- nas suas secções B ou C, tenham atingido um Índice de Reiteração de Infracção (abreviatura, “IRI”) com valor igual ou superior a três.

De facto, o Anexo I.A deste R.D. 70/2019 contém a lista de infracções administrativas de transporte cuja prática – mesmo uma vez – pode levar à perda da boa reputação (muito pormenorizado: 27 infracções). Faz constantes referências ao Regulamento (UE) 2016/403.

Estas são muitas das infracções – todas, “muito graves” – previstas no art. 140 LOTT e no art. 197 LOTT.

Por exemplo (referindo-se ao transporte de mercadorias):

* realização de transporte sem título de habilitação;
* contratação como transportador ou facturação de transporte sem possuir autorização;
* contratação de um veículo com condutor e respectivos pressupostos;
* transferência de títulos de habilitação;
* falsificação de títulos de habilitação;
* idem de documentos necessários para obter esses títulos de habilitação;
* idem de folhas ou dados tacográficos;
* adulteração do tacógrafo ou limitador de velocidade;
* falta de tacógrafo no veículo utilizado;
* várias infracções muito graves no transporte de mercadorias perigosas;
* emprego de condutores sem CAP;
* excesso de peso do veículo, nos casos mais graves;
* tempos de condução excessivos, nos casos mais graves;
* utilização de veículos que não tenham passado a MOT; etc.

Assim, até 27 comportamentos. E, claro, descrito com muito mais detalhe.

Para os delitos que devem ser repetidos, aplica-se um critério específico. Referimo-nos ao facto de que o “novo ROTT” – noutros locais – estabelece as regras de cálculo do “Índice de Infracção de Reiteração Infractora” (IRI) de uma empresa detentora de uma autorização de transporte. A complexidade continua, – por enquanto, não poderemos passar sem a calculadora -, pois consiste numa fórmula matemática com três variáveis, designadas com as respectivas letras, cujo significado o próprio artigo descreve, por simples referência às letras do Anexo I: “I” (letra maiúscula) refere-se às infracções tipificadas na letra B, e “i” (minúscula) às da letra C. Em ambos os casos, a referência temporal é para o período de 365 dias antes, e sempre sancionada por decisão final.

Há uma terceira letra, “V” (letra maiúscula), que só é tida em conta no que diz respeito a infracções por empresas com autorização de transporte, e refere-se ao número médio de veículos que a empresa anexou à sua autorização no mesmo período, com o objectivo de alcançar a igualdade de tratamento em relação a empresas que, pela sua frota maior, podem apresentar uma maior probabilidade de infracção.

Esta descrição serve para infracções repetidas: letras B e C do mesmo Anexo I.

Pela sua parte, o Anexo I.B enumera as infracções administrativas do transporte que afectam o factor “I” – letra maiúscula – do IRI (muito pormenorizado: 46 infracções). O que faz referência constante ao Regulamento (UE) 2016/403. Referem-se ao tacógrafo e limitador de velocidade, tempos de condução e repouso, trabalho do condutor, massas e dimensões do veículo, transporte de mercadorias perigosas, animais vivos, etc. Muito detalhado e impossível de resumir aqui, por razões de espaço, é obrigatório que o leitor interessado os consulte directamente.

Finalmente, o Anexo I.C enumera as infracções administrativas de transporte que afectam o factor “i” – minúsculas – do IRI. Os assuntos são os mesmos ou muito semelhantes aos do Anexo I.B. Tão detalhados como nas cartas anteriores, e pela mesma razão, a consultar directamente.

4. Indispensável um ficheiro específico sobre a honorabilidade
Dadas as suas drásticas consequências, a perda da honorabilidade só pode ocorrer depois de ter seguido um ficheiro administrativo específico e diferente daquele cujo objecto é a multa ou penalidade financeira. E, claro, em ambos o arguido pode defender-se, apresentando alegações.

Por outras palavras: cometeu um acto ilegal daqueles que, de acordo com a lei, implicam perda de honorabilidade, são abertos ou iniciados – “iniciados” – dois processos paralelos: um para a possível imposição de uma multa, e outro para a possível declaração de perda de honorabilidade. Ambos, independentes mas relacionados, de modo que se no primeiro o facto for declarado não cometido ou se lhe for dada uma qualificação menos grave, isto afecta o segundo, onde a perda de honorabilidade deixaria de ocorrer.

Se nem a LOTT nem a ROTT contiverem disposições sobre este ficheiro específico e “autónomo” de perda de honorabilidade, deve entender-se que será desenvolvido pelos procedimentos gerais previstos na legislação geral do procedimento administrativo comum. Com as peculiaridades referidas no ROTT em vários preceitos.

5. A perda da boa reputação só é perdida pela “firma”
A perda da boa reputação requer “resolução firme em processos administrativos”. O ROTT parece afirmar que qualquer resolução que declare a perda de boa reputação é sempre definitiva, mas interpretamos isto como significando que esta declaração não produz efeitos até que a resolução atinja esse estado de finalidade. O contrário equivaleria a negar o recurso em processos administrativos, o que não parece concebível.

Em qualquer caso, diremos que uma decisão contra a qual não é possível recorrer é “final”. É sinónimo de final.

Appeal é o meio de contestação que as leis prevêem para o combater, impedindo-o de alcançar o final.

Por isso, pelo contrário, não é final aquela resolução cujo prazo de recurso ainda não expirou, nem aquela que, dentro desse prazo, tenha sido objecto de recurso, quer administrativo quer judicial. Enquanto o recurso -administrativo ou jurisdicional- estiver a ser processado, não se torna final.

Se o recurso -administrativo ou jurisdicional- for bem sucedido -é “mantido” -, a decisão é revogada. É claro que, nesse caso, também não chega ao fim. Isto é o que se pretende no recurso.

Tudo isto se aplica a qualquer decisão administrativa, e claro, também àquela resolução que consiste na declaração de perda de honorabilidade: de um transportador ou do seu gestor.

Se a infracção que dá origem a um processo sancionatório puder implicar, por si só ou por acumulação com outros, a perda de idoneidade tanto da empresa como do seu gerente – suposto a que aludimos anteriormente -, o acordo de início ou de iniciação deverá assim constar, e será notificado a ambos, oferecendo ao gerente um período de 15 dias para alegações.

6. Então, tem de recorrer da perda para tentar que ela não chegue à finalidade
A dedução é óbvia: se ao apresentar um recurso, a resolução que declara a perda da honra não chega à finalidade, o que se deve fazer é sempre recorrer: primeiro, perante a própria Administração que impôs uma medida tão severa – por exemplo, em Recurso perante o Ministro (Estado) ou Conselheiro (Comunidade Autónoma), se quem o ditou foi o seu Director-Geral – e, se esse recurso foi rejeitado, expressamente (por resposta escrita) ou por “silêncio administrativo” (mera passagem de tempo sem resposta), depois perante os tribunais e Tribunais de Justiça, no chamado recurso contencioso – administrativo.

p>Vários são os argumentos – factuais e jurídicos – que podem ser utilizados em tais recursos, um deles, a desproporção específica, que as regras, tanto europeias como espanholas
contemplates para estes casos e que podem ter a ver com a repetição (ausência), ou que os factos não estão relacionados com as funções do gerente na empresa sancionada, ou ocorreram fora do tempo em que ele estava a servir, etc.

texto e fotos por:
Francisco Sánchez-Gamborino
Advogado de transportes
Vice-presidente da Comissão Jurídica da IRU
[email protected]

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