La perdita dell’onorabilità può portare alla chiusura dell’impresa di trasporto

Uno degli effetti più preoccupanti del nuovo ROTT, come chiamiamo colloquialmente il R.D. 70/2019 del 15 febbraio, è la perdita dell’onorabilità dell’impresa di trasporto e/o del suo gestore dei trasporti.

È qualcosa di molto più grave dell’importo della pesante multa che può essere imposta, perché, essendo questa onorabilità uno dei requisiti che permanentemente ogni impresa di trasporto deve soddisfare, la sua mancanza può portare all’impossibilità di continuare a possedere l’autorizzazione al trasporto, cioè, in pratica, dover chiudere l’impresa. Di fronte a una situazione così preoccupante, il nostro abituale collaboratore giuridico Francisco Sánchez-Gamborino cerca di chiarire alcuni concetti e rispondere ai dubbi più frequenti.

1. “Cos’è la buona reputazione”
“La buona reputazione” è, insieme alla capacità finanziaria e alla formazione – oggi chiamata “competenza” – professionale, uno dei requisiti fondamentali (ce ne sono altri) che ogni vettore – e operatore di trasporto (cioè, intermediario) – deve soddisfare per accedere a un’autorizzazione amministrativa che gli permetta di esercitare legalmente tale attività. Questo è imposto dalla normativa vigente: sia europea – Regolamento (CE) 1071/2009 del 21 ottobre – che spagnola – Legge 16/1987 del 30 luglio (LOTT) e il suo Regolamento approvato dal Real Decreto 1211/1990 del 28 settembre (ROTT), la cui versione più recente è quella modificata dal citato R.D. 70/2019. Questo requisito, inoltre, insieme agli altri requisiti, deve essere mantenuto durante tutta la sua attività, in modo che se cessa di averli in qualsiasi momento, anche, dopo il procedimento e la dichiarazione ferma, il suo titolo abilitativo o l’autorizzazione al trasporto o all’esercizio come “operatore di trasporto” è sospeso. Autorizzazione che, ovviamente, non può essere avallata.

In altre parole: perdere l’onorabilità significa in pratica la chiusura dell’azienda.

La legislazione non definisce, quindi, chi è onorevole. Ma chi non è o chi cessa di essere, o più precisamente, per quali ragioni qualcuno cessa di essere. Cioè, è concettualizzata per esclusione.

In altre parole, l’onorabilità non è “acquisita”, ma è presunta (come il coraggio militare), ma può essere persa, per aver commesso certi reati amministrativi di estrema gravità. La legge distingue tra alcune infrazioni che, commesse una sola volta, sono sufficienti a produrre un effetto così drastico, e altre che lo comportano solo se sono state reiterate in un certo periodo di tempo. Ma tutti sono estremamente gravi, i più gravi dal punto di vista della gestione del trasporto terrestre. Cioè, l’onorabilità si perde solo avendo commesso reati “molto gravi”. Andremo più in dettaglio.

2. L’importanza del “manager” del trasporto
Nell’ambito del grande impegno delle Amministrazioni – europea e spagnola – per la professionalizzazione del trasporto, ogni impresa di trasporto persona giuridica deve avere un “manager del trasporto” – il suo direttore – che deve soddisfare, tra le altre condizioni personali (come la competenza professionale), il requisito di onorabilità.

Quindi, sia l’impresa titolare dell’autorizzazione, persona fisica o giuridica, sia il suo gestore dei trasporti, devono soddisfare il requisito dell’onorabilità.

La figura del manager è così importante che l’infrazione che dà luogo a un procedimento sanzionatorio può comportare, da sola o per cumulo con altre, la perdita dell’onorabilità sia della società che del suo manager. Il dirigente perderà la sua buona reputazione -e non potrà più agire come tale- quando le infrazioni che potrebbero portare alla perdita della buona reputazione di un’azienda sono legate all’ambito delle funzioni che corrispondono a tale dirigente. E non sarà perso altrimenti.

3. Per quali cause può la perdita della buona reputazione
Solo per infrazioni molto gravi. Pertanto, non facile da commettere per semplice disattenzione.

Il regolamento attuale è un po’ complesso. Infatti, il Regio Decreto 70/2019 – “nuovo ROTT”-, in termini di infrazioni e sanzioni, non si limita a riprodurre i comportamenti descritti come illeciti nella LOTT -versione 9/2013- (che già includeva le infrazioni che causano la perdita dell’onorabilità del vettore secondo il Regolamento (CE) 1071/2009), ma incorpora anche i criteri sanzionatori del Regolamento (UE) 2016/403, della Commissione, del 18 marzo 2016, che completa il citato 1071/2009 – adempiendo a un mandato alla Commissione, ivi contenuto in relazione alla classificazione delle infrazioni gravi che possono portare alla perdita dell’onorabilità. Si tratta di queste ultime infrazioni che si riferiscono al limitatore di velocità, al tachigrafo e ai tempi di guida, al sovrappeso del veicolo, ai conducenti di paesi terzi senza certificato o altra documentazione obbligatoria, o al trasporto regolare internazionale di passeggeri senza autorizzazione o senza averla a bordo.

Se il R. D. 70/2019 – “nuovo ROTT”- fosse impugnato in sede contenziosa-amministrativa (come sembra che il CNTC abbia annunciato in qualche comunicato) e tale causa fosse stimata -cosa improbabile-, la sentenza corrispondente annullerebbe gli articoli indicati. Nel frattempo, tutti i suoi precetti -inclusi quelli che si riferiscono alla perdita dell’onorabilità- sono in vigore, dato che tutto il decreto reale prevede la sua quarta disposizione finale.

Il regolamento (UE) 2016/403 non si conforma nemmeno alla nostra tradizionale -dalla LOTT- divisione delle infrazioni in “molto gravi”, “gravi” e “minori”, ma stabilisce tre “livelli” di gravità propri, designati in colonna dalle sigle “LIMG”, “IMG” e “IG”, che – mancando un indice delle abbreviazioni all’inizio – in una delle sue pagine (pagina 17 della GUUE L74), in modo non sistematico e disordinato, sembrano corrispondere rispettivamente a “guida con menomazioni che creano un rischio immediato per la sicurezza stradale”, “menomazioni pericolose”, e “menomazioni gravi”. Potremmo dire approssimativamente che sia “LIMG” che “IMG” corrispondono a ciò che LOTT e LOTT qualificano come “molto serio”; e che “IG” è equivalente a “serio”. C’è ancora una quarta sigla: “IL” (pagine 23 e seguenti della GUUE), che – se abbiamo letto bene – da nessuna parte viene spiegato a cosa corrisponde.

Ma, qui cercheremo di semplificare la nostra spiegazione.

La prima causa di perdita dell’onorabilità è per la commissione di “reati”, cioè i reati del codice penale che comportano l’interdizione all’attività di trasporto (non i restanti reati). Per esempio, contrabbando, droga, traffico di esseri umani, guida spericolata, ecc. Il che, come c’è da aspettarsi, è fortunatamente molto raro. In tal caso, dura quanto l’interdizione che il giudice penale impone.

Un secondo motivo è la commissione di reati amministrativi legati al commercio, alla sicurezza sociale o al lavoro, al traffico, ecc: Ministero del Lavoro, Ministero dell’Interno, ecc. o altri, come il Ministero dell’Agricoltura, per il trasporto di animali vivi). Anche questi sono comportamenti estremamente gravi, che devono essere registrati nel Registro dei Trasporti A. ed E. e comunicati all’Amministrazione dei Trasporti. In tal caso, dura 365 giorni.

La terza e ultima ragione sarebbe la commissione di infrazioni specifiche della gestione del trasporto terrestre. E questi, a loro volta, a seconda della loro rispettiva gravità, è sufficiente che siano stati perpetrati una sola volta o si richiede che siano stati ripetuti in un periodo di 365 giorni. In questo caso, dura anche 365 giorni. Si tratta di una classificazione in tre “blocchi” – lettere A, B e C – dell’allegato I del “nuovo ROTT, a cui faremo riferimento tra poco.

Il regolamento non prevede che nel frattempo l’onorabilità persa possa essere “recuperata”.

La LOTT -versione attuale, del 2013-, secondo il Regolamento Europeo 1071/2009, aveva stabilito la perdita dell’onorabilità del dirigente, come effetto aggiuntivo alla sanzione pecuniaria (multa), nelle infrazioni, tutte “molto gravi”, dell’art. 140 del LOTT stesso, che specifica: paragrafi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15.6, 15.7, 15.11, 15.18, 16, 17, 18, 20, 23, 37.1 e 37.2.

Ma il “nuovo ROTT”, che come sappiamo riecheggia un regolamento europeo post-2013, come si dice Regolamento (UE) 403/2016, introduce questa dualità, stabilendo che l’onorabilità si perde per condotta:

* descritti -tipificati- nella sezione A dell’allegato I del presente “nuovo ROTT”; o

* che descritti -tipificati- nelle sue sezioni B o C, hanno raggiunto un Indice di Reiterazione delle Infrazioni (in abbreviazione, “IRI”) con valore uguale o superiore a tre.

In effetti, l’allegato I.A di questo D.R. 70/2019 contiene l’elenco degli illeciti amministrativi in materia di trasporti la cui commissione – anche una sola volta – può portare alla perdita dell’onorabilità (molto dettagliato: 27 illeciti). Fa continui riferimenti al ripetuto Regolamento (UE) 2016/403.

Queste sono molte delle infrazioni – tutte, “molto gravi” – previste dall’art. 140 LOTT e dall’art. 197 LOTT.

A titolo di esempio (riferito al trasporto di merci):

* Effettuare un trasporto senza titolo abilitativo;
* noleggiare come vettore o fatturare un trasporto senza possedere l’autorizzazione;
* noleggiare un veicolo con conducente e relative ipotesi;
* trasferimento di titoli abilitativi;
* falsificazione di titoli abilitativi;
* idem dei documenti necessari per ottenere tali titoli abilitativi;
* idem dei fogli o dati tachigrafici;
* manomissione del tachigrafo o del limitatore di velocità;
* mancanza di tachigrafo nel veicolo utilizzato;
* varie infrazioni molto gravi nel trasporto di merci pericolose;
* impiego di autisti che non hanno il CAP;
* sovrappeso del veicolo, nei casi più gravi;
* tempi di guida eccessivi, nei casi più gravi;
* utilizzo di veicoli che non hanno passato l’M.O.T.; ecc.

Quindi, fino a 27 comportamenti. E, naturalmente, descritto in modo molto più dettagliato.

Per i reati che devono essere ripetuti, si applica un criterio specifico. Ci riferiamo al fatto che il “nuovo ROTT” – altrove – stabilisce le regole per calcolare l'”indice di infrazione” (IRI) di un’impresa titolare di un’autorizzazione di trasporto. La complessità continua, -per il momento, non potremo fare a meno della calcolatrice-, poiché consiste in una formula matematica con tre variabili, designate con rispettive lettere, il cui significato è descritto dall’articolo stesso, per semplice riferimento alle lettere dell’Allegato I: “I” (maiuscola) si riferisce alle infrazioni tipizzate nella lettera B, e “i” (minuscola) a quelle della lettera C. In entrambi i casi, il riferimento temporale è al periodo di 365 giorni prima, e sempre sanzionato con decisione finale.

C’è una terza lettera, “V” (maiuscola), che viene presa in considerazione solo rispetto alle infrazioni delle aziende con autorizzazione al trasporto, e si riferisce al numero medio di veicoli che l’azienda ha allegato alla sua autorizzazione nello stesso periodo, con lo scopo di ottenere un trattamento uguale rispetto alle aziende che, per la sua flotta più grande, può presentare una maggiore probabilità di infrazione.

Questa descrizione serve per le infrazioni ripetute: lettere B e C dello stesso allegato I.

Per parte sua, l’allegato I.B elenca le infrazioni amministrative di trasporto che riguardano il fattore “I” – lettera maiuscola – dell’IRI (molto dettagliate: 46 infrazioni). Che fa costante riferimento al regolamento (UE) 2016/403. Si riferiscono al tachigrafo e al limitatore di velocità, ai tempi di guida e di riposo, al lavoro del conducente, alle masse e alle dimensioni del veicolo, al trasporto di merci pericolose, di animali vivi, ecc. Molto dettagliate e impossibili da riassumere qui, per ragioni di spazio, è obbligatorio per il lettore interessato consultarle direttamente.

Infine, l’allegato I.C elenca le infrazioni amministrative di trasporto che riguardano il fattore “i” – minuscolo – dell’IRI. Gli argomenti sono gli stessi o molto simili a quelli dell’allegato I.B. Così dettagliati come nelle lettere precedenti, e per lo stesso motivo, da consultare direttamente.

4. Indispensabile un dossier specifico sull’onorabilità
Viste le sue drastiche conseguenze, la perdita dell’onorabilità può avvenire solo dopo aver seguito un dossier amministrativo specifico e diverso da quello il cui oggetto è la multa o la pena pecuniaria. E, naturalmente, in entrambi l’imputato può difendersi, presentando accuse.

In altre parole: commesso un atto illegale di quelli che secondo la legge comportano la perdita dell’onorabilità, vengono aperti o avviati – “iniziati” – due dossier paralleli: uno per la possibile imposizione di una multa, e un altro per la possibile dichiarazione di perdita dell’onorabilità. Entrambi, indipendenti ma collegati, in modo che se nel primo il fatto viene dichiarato non commesso o gli viene data una qualifica meno grave, questo influisce sul secondo, dove la perdita dell’onorabilità non avrebbe più luogo.

Poiché né LOTT né ROTT contengono disposizioni su questo dossier specifico e “autonomo” della perdita dell’onorabilità, si deve intendere che sarà sviluppato dalle procedure generali previste nella legislazione generale del procedimento amministrativo comune. Con le particolarità menzionate nel ROTT in diversi precetti.

5. La perdita della buona reputazione si perde solo per “fermezza”
La perdita della buona reputazione richiede una “ferma risoluzione nei procedimenti amministrativi”. Il ROTT sembra affermare che qualsiasi risoluzione che dichiari la perdita dell’onorabilità è sempre definitiva, ma noi lo interpretiamo nel senso che questa dichiarazione non ha effetto fino a quando la risoluzione non raggiunge questo stato di definitività. Il contrario equivarrebbe a negare il ricorso in sede amministrativa, il che non sembra concepibile.

In ogni caso, diremo che una decisione contro la quale non è possibile ricorrere è “definitiva”. È sinonimo di definitivo.

Il ricorso è il mezzo di contestazione che le leggi prevedono per combatterlo, impedendogli di raggiungere la definitività.

Pertanto, al contrario, non è definitiva quella risoluzione il cui termine di ricorso non è ancora scaduto, né quella che, entro tale termine, è stata impugnata, in via amministrativa o giudiziaria. Mentre il ricorso -amministrativo o giurisdizionale- viene elaborato, non diventa definitivo.

Se il ricorso -amministrativo o giurisdizionale- ha successo -viene “accolto”-, la decisione viene revocata. Naturalmente, in un caso del genere non raggiunge nemmeno la finalità. Questo è ciò che si cerca in appello.

Tutto questo vale per qualsiasi decisione amministrativa, e naturalmente, anche per quella risoluzione che consiste nella dichiarazione di perdita di onorabilità: di un vettore o del suo manager.

Se l’infrazione che dà luogo al procedimento sanzionatorio può comportare, da sola o per cumulo con altre, la perdita dell’onorabilità sia dell’impresa che del suo dirigente -supposto al quale abbiamo accennato prima-, l’accordo di avvio o di iniziazione dovrà dichiararlo, e dovrà essere notificato a entrambi, offrendo al dirigente un termine di 15 giorni per le contestazioni.

6. Poi, bisogna appellarsi alla perdita per cercare che non raggiunga la definitività
La deduzione è ovvia: se presentando un appello, la risoluzione che dichiara persa l’onorabilità non raggiunge la definitività, quello che bisogna fare è sempre appellarsi: in primo luogo, davanti alla stessa Amministrazione che ha imposto una misura così severa – per esempio, in Appello davanti al Ministro (Stato) o Assessore (Comunità Autonoma), se chi l’ha dettata è stato il suo Direttore Generale – e, se tale appello è stato respinto, espressamente (con risposta scritta) o per “silenzio amministrativo” (mero passaggio di tempo senza risposta), poi davanti ai Tribunali e alle Corti di Giustizia, in quello che è noto come ricorso contenzioso-amministrativo.

Vari sono gli argomenti – fattuali e legali – che possono essere utilizzati in tali ricorsi, uno di loro, la sproporzione specifica, che le norme, sia europee che spagnole
contemplano per questi casi e che possono avere a che fare con la ripetizione (assenza), o che i fatti non sono legati alle funzioni del dirigente nell’azienda sanzionata, o si sono verificati al di fuori del tempo che stava servendo, ecc.

Testo e foto di:
Francisco Sánchez-Gamborino
Avvocato dei trasporti
Vicepresidente della Commissione Legale dell’IRU
[email protected]

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