Il meccanismo dell’udienza pubblica come strumento partecipativo: quando il futuro ripete il passato

Dopo una massiccia pressione sociale e un’ingiunzione giudiziaria che ha portato a una sentenza della Corte Suprema di Giustizia della Nazione che ne ha ordinato l’attuazione, l’udienza pubblica (PA) convocata lo scorso settembre per affrontare gli aumenti tariffari del servizio pubblico del gas naturale è una buona occasione per rivedere la storia della creazione e del funzionamento di questo meccanismo partecipativo in Argentina. Creata al culmine del boom delle privatizzazioni degli anni ’90, la PA è stata soggetta a diversi cambiamenti normativi, dalla sua incorporazione nella riforma costituzionale del 1994, fino alla sua ultima regolamentazione nel 2003.

Tuttavia, in ogni fase governativa, la riluttanza a mettere in pratica questo strumento chiave per ascoltare le posizioni dei diversi attori interessati dalla definizione e dall’attuazione di una politica pubblica sostanziale, come quella relativa ai servizi pubblici essenziali, espone lo scarso impegno della politica a includere i cittadini e/o le loro organizzazioni rappresentative della società civile nel processo decisionale, così come a fare di questo spazio un’istanza di “accountability” di funzionari, burocrazie e imprese.
Tale atteggiamento è in contraddizione con le numerose proposte “modernizzatrici” che, dalla rinascita democratica del 1983, propongono come priorità quella di deburocratizzare lo Stato, avvicinarlo al cittadino, renderlo membro attivo del suo lavoro, potenziato ancora di più in questi tempi di fronte all’avanzata delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC) per intensificare la relazione tra Stato e società.

In effetti, se percorriamo le diverse fasi della riforma dello Stato e della pubblica amministrazione in Argentina, troviamo un vasto insieme di iniziative dirette -in termini normativi- verso la stessa direzione: la realizzazione di un “Piano di Modernizzazione”, con obiettivi simili, come promuovere l’accesso della popolazione alle informazioni dell’amministrazione per dare maggiore trasparenza agli atti di governo; aumentare il controllo sociale della gestione pubblica e favorire la partecipazione della comunità alla valutazione e al controllo dei programmi delle istituzioni pubbliche. A questo proposito, è anche importante menzionare le diverse strutture create per l’attuazione di queste proposte, come la Commissione per la riforma amministrativa del 1988, il Comitato esecutivo di controllo della riforma amministrativa (CECRA) del 1990, l’Unità per la riforma e la modernizzazione dello Stato (URME) nel 1996, la Segreteria della modernizzazione dello Stato del 2000, il Progetto di modernizzazione dello Stato dal 2005, e – dall’inizio del 2016 – il nuovissimo Ministero della modernizzazione.

La verità è che, come abbiamo detto all’inizio di questo scritto, un’ordinanza del tribunale era necessaria per attuare una pratica di partecipazione non vincolante, volta a garantire una soglia di base di interazione tra gli utenti dei servizi pubblici, le imprese e lo Stato, come la fornitura di informazioni e il diritto ad essere ascoltati. Probabilmente, la ripetizione di questo comportamento, al di là dei governi di diverso segno politico, mette in discussione questioni di portata maggiore della semplice efficacia di questo mezzo partecipativo, per scivolare verso i problemi che comportano le attuali relazioni tra capitalismo e democrazia, e il posto della politica in un contesto di “iper-giudizializzazione” dei conflitti di interesse. Presenteremo, quindi, dopo un giro tra gli avatar più significativi della PA, le nostre riflessioni in merito.

Breve storia delle audizioni pubbliche

L’articolazione di un ambiente istituzionalizzato per la partecipazione degli utenti divenne un asse permanente del dibattito durante il decennio privatizzante degli anni ’90 e -sotto la pressione dei deputati dell’opposizione e delle associazioni di utenti e consumatori- la riforma della Costituzione nazionale del 1994 incluse, nel suo art. 42, insieme al diritto “a un’informazione adeguata e veritiera”, “la necessaria partecipazione delle associazioni di consumatori e utenti e delle province interessate agli organi di controllo”.

In termini generali, gli organi di regolazione mettono in funzione canali più limitati di espressione degli utenti, come le audizioni pubbliche (PA), per conoscere le opinioni e le proposte dei diversi attori coinvolti nel processo di regolazione e controllo dei servizi pubblici privatizzati. Nel settore dei servizi residenziali, la procedura per le audizioni pubbliche dell’Ente regolatore dell’elettricità (ENRE) è stata definitivamente sancita nel 1994. Nel 1995, l’Ente Tripartito delle Opere e dei Servizi Sanitari (ETOSS) ha fatto lo stesso, e nel 1996 la Commissione Nazionale delle Comunicazioni (CNC), mentre l’Ente Nazionale di Regolazione del Gas (Enargas) ha concluso il decennio degli anni 90 senza avere un regolamento definitivo. In tutti i casi, è stata sottolineata la natura informale, orale e pubblica delle audizioni, così come il potere delle entità di convocarle e delle rispettive commissioni di condurle.

Tali questioni come la concessione di autorizzazioni a fornire servizi e a costruire e ampliare strutture, operazioni di consolidamento, fusioni e acquisizioni di azioni tra aziende e gruppi di aziende fornitrici, denunce di comportamenti anticoncorrenziali o abusivi della situazione di monopolio, modifica delle tariffe, violazioni del quadro normativo e rinnovo delle autorizzazioni, comportano -anche se non in tutti i casi- il carattere obbligatorio della richiesta di una PA. Tuttavia, il carattere non vincolante dei pareri espressi ex-ante ha limitato il potenziale di questo meccanismo, se si tiene conto, inoltre, che i regolamenti non hanno specificato termini specifici per la pubblicazione dell’appello o per pubblicizzare le risoluzioni una volta che l’audizione si è svolta, lasciando la diffusione delle delibere e dei loro risultati alla discrezione delle autorità degli enti.

In questa prima fase di funzionamento, i PA per affrontare il riequilibrio tariffario del servizio telefonico (1996), il “grande blackout” di Edesur (1999) e le controverse rinegoziazioni contrattuali del servizio di acqua potabile (2000) sono stati emblematici. Ma, secondo l’opinione delle associazioni di utenti nel loro insieme, nella maggior parte di esse la loro strumentazione ha messo in luce i problemi chiave della regolazione: famigerate asimmetrie di informazione e disuguaglianza di risorse tecniche tra le parti, insieme a situazioni visibili di “cattura” politica e/o imprenditoriale, senza poter non notare importanti progressi in termini di rafforzamento e riconoscimento di queste entità come rappresentanti degli utenti e dei consumatori, per “chiedere conto” allo Stato e al settore privato.

Dopo la crisi del 2001, nel periodo post-convertibilità, il cambiamento normativo ha generato alcune aspettative sulla possibilità di modificare il debole quadro istituzionale normativo che ha accompagnato la strategia di privatizzazione in Argentina. In effetti, la legge 25.561/02 di “Emergenza economica” ha autorizzato il potere esecutivo a realizzare la rinegoziazione dei contratti con le imprese privatizzate per quanto riguarda le tariffe, la qualità dei servizi, i piani di investimento, l’accessibilità, la sicurezza e la redditività delle imprese (articolo 9), sponsorizzando una sorta di revisione integrale del regime normativo. Tuttavia, l’azione del governo, che intendeva imporre aumenti tariffari per decreto, ha scatenato forti critiche da parte delle associazioni degli utenti e – di fronte alla sfida del rappresentante di questi enti al tavolo delle trattative – successive sentenze dei tribunali hanno bloccato la realizzazione della PA prevista, per mancanza di informazione e travisamento degli obiettivi presenti nella legge, poiché si intendeva discutere solo di tali aumenti e non delle condizioni complessive dei contratti, come proposto dalla norma.

A partire dal 2003, con l’arrivo dei governi kirchneristi, il recupero della centralità dello Stato come attore politico ed economico ha prodotto importanti cambiamenti nello scenario dei servizi pubblici privatizzati, sia con la ricostituzione di alcune imprese (come nel caso delle Poste, dell’Acqua, delle Compagnie aeree, tra le altre), sia con i cambiamenti nella politica tariffaria a favore degli utenti e altre estensioni di diritti, rese effettive attraverso le nuove clausole imposte nella legge di protezione dei consumatori, modificata nel 2008. Tuttavia, il palcoscenico ha troncato iniziative di maggiore portata, che hanno messo in discussione le basi politiche ed economiche dei quadri normativi sviluppati durante gli anni ’90 e, con esso, le dinamiche della stessa partecipazione sociale.

Così, il disegno di legge presentato dall’esecutivo per la creazione di un “Regime Nazionale dei Servizi Pubblici” ha cercato di rimediare a molti dei “fallimenti” normativi originari, promuovendo la creazione per legge di agenzie di regolazione, garantendo la partecipazione di utenti e consumatori, rappresentanti delle province e “sorveglianti dei lavoratori” dei fornitori di servizi e sancendo anche la condotta della PA come meccanismo per prendere decisioni centrali di regolazione, come adeguamenti tariffari o modifiche contrattuali. Ma la proposta, entrata alla Camera dei Deputati il 24 agosto 2004, non è stata trattata e alla fine ha perso il suo status parlamentare nel 2006. In senso stretto, non c’era una posizione unitaria all’interno del governo stesso, quindi questa iniziativa è servita come una sorta di “strumento di pressione” nel quadro della tattica di confronto/negoziazione con le imprese di servizi pubblici.

Inoltre, sotto l’amministrazione di Néstor Kirchner, ebbe luogo un’altra misura, come il decreto 1172 del 2003, “Migliorare la qualità della democrazia e delle sue istituzioni”. In questo caso, i meccanismi di partecipazione regolati furono le audizioni pubbliche, la pubblicità per la gestione degli interessi, l’elaborazione partecipativa delle norme, l’accesso all’informazione pubblica e le riunioni aperte dei consigli di amministrazione delle entità di regolazione dei servizi pubblici. In relazione alla PA, e pur mantenendo il carattere non vincolante delle proposte e delle posizioni espresse, si sono verificati altri progressi: da un lato, la maggiore precisione in termini di termini per la pubblicazione del bando, così come nelle caratteristiche che questo dovrebbe avere, soprattutto la sua diffusione massiccia. D’altra parte, l’obbligo dell’autorità convocante di giustificare il rapporto finale entro trenta giorni e di spiegare -nella corrispondente risoluzione finale- come aveva preso in considerazione o respinto le opinioni dei partecipanti.

Tuttavia, nello schema governativo, la politica normativa ha acquisito un carattere altamente centralizzato nell’istanza politica del Ministero della Pianificazione Federale, degli Investimenti Pubblici e dei Servizi, mentre le entità normative hanno adempiuto -come dalle sue origini- un ruolo residuale. Fino alla fine del periodo kirchnerista, la maggior parte di essi sono intervenuti (CNC, CNRT, Enargas), o hanno avuto nomine irregolari di autorità, senza passare attraverso il Congresso nazionale (ENRE), o senza completare i rappresentanti delle diverse giurisdizioni (ERAS). In questo quadro, i progressi in materia di regolamentazione non sono stati sufficienti per ricreare pratiche partecipative, poiché non hanno modificato le asimmetrie tra gli attori -di fatto, il rappresentante degli utenti nella commissione di rinegoziazione è stato eliminato- né hanno attivato una partecipazione istituzionalizzata effettiva, tranne nel caso della creazione del nuovo Ente Regolatore dell’Acqua e del Risanamento (ERAS), dove la commissione degli utenti è stata formalizzata per legge (26221/2007).

Lo scenario attuale: l’udienza pubblica per il “tarifazo” del servizio del gas naturale

Alla fine del 2015, il trionfo della coalizione di centro-destra Cambiemos è andato di pari passo con il classico discorso neoliberista anti-establishment. La predicazione ha assunto un alto livello di visibilità grazie al record quasi quotidiano distribuito -attraverso articoli, pezzi di opinione e/o editoriali- dai giornali più diffusi del paese. Dalla loro lettura emergono i temi che storicamente hanno funzionato come argomenti per delegittimare lo Stato, ricorrendo al problema della “eccessiva burocrazia” come risultato di “una cultura che mescola corruzione e clientelismo” e che culmina nell’espansione della “spesa pubblica improduttiva”. Insieme a questi, ci sono altri tipi di giudizi (o meglio, pre-giudizi) che incolpano l’aumento del pubblico impiego per la stagnazione dell’economia e l’incertezza nelle decisioni aziendali. Per esempio, in articoli successivi di marzo e aprile 2015, gli influenti giornali La Nación e El Cronista Comercial hanno fatto riferimento a un presunto “Stato elefantiaco”, che doveva essere riformato e ridotto per incoraggiare gli investimenti.

Questo stato di cose, necessario per mettere la società contro lo Stato, ha finito per giustificare, tra le altre politiche, massicci licenziamenti di dipendenti pubblici, svalutazione della moneta, “tariffe” nei prezzi dei servizi pubblici essenziali e altri aggiustamenti, di pari passo con lo sbarco di amministratori delegati -dirigenti d’azienda- in posizioni chiave del governo. Nel caso che ci interroga, il servizio del gas naturale, la situazione di cattura corporativa non potrebbe essere più esplicita: il ministro dell’energia e delle miniere era dirigente della multinazionale petrolifera Shell e aveva anche azioni della società, mentre il nuovo interventore di Enargas si è dimesso da presidente del consiglio di amministrazione di Metrogas-una delle società che oggi dovrebbe controllare, per assumere questo nuovo ruolo.

Il tenore degli aumenti, di una media del 400% per le utenze residenziali e ancora più alti per le altre categorie, ha portato a una serie di presentazioni giudiziarie, denunciando l’esorbitanza degli aumenti, la mancanza di informazione sulla configurazione delle tariffe e il dovere del governo di convocare preventivamente una PA per attuare la misura. Dopo il ricorso del governo, la Corte Suprema di Giustizia della Nazione ha fermato l’aumento per gli utenti residenziali e ha stabilito che era obbligatorio tenere prima un PA per stabilire una nuova tabella tariffaria. Allo stesso tempo, ha dichiarato espressamente che “le opinioni espresse nella procedura di audizione sono effettivamente considerate”, poiché “considerare che la partecipazione non ha questo impatto sulla decisione, trasformerebbe la procedura di consultazione in puro ritualismo”.

Quindi, e ancora una volta, è stato necessario ricorrere alla Giustizia per attuare un canale di partecipazione, anche se non ha una portata risolutiva. Infine, l’appello è stato fatto a metà settembre nella città di Buenos Aires, con una grande presenza di polizia, un gran numero di manifestanti fuori dalla sede impedito di entrare, e rappresentanti di associazioni di utenti, cooperative, organizzazioni di quartiere, industria e commercio, sindacati, sindaci, legislatori, difensori civici, ecc,

Dopo quasi tre giorni di dibattito, e con più di 400 oratori, mentre il governo e le aziende di servizi giustificano gli aumenti, dovuti al “ritardo nell’aggiornamento delle tariffe che ha causato un peggioramento generale per molti anni”, la maggior parte dei presenti descrive la PA come una “formalità”. Altri argomenti ruotavano intorno alla mancanza di spiegazione del calcolo del valore del gas alla testa del pozzo, che ostacola la successiva determinazione del valore della tariffa, la mancanza di conoscenza della struttura dei costi nel servizio di trasporto e distribuzione, la tariffa “irragionevole” e “inaccessibile” per vari segmenti di utenti, così come i limiti della tariffa sociale. Inoltre, hanno messo in discussione il “trasferimento di sussidi dagli utenti alle imprese” e il ritorno -come negli anni 90- di “prezzi basati su parametri internazionali” e “tariffe dollarizzate”. Alla chiusura della conferenza, il ministro Aranguren ha chiarito che, per le successive revisioni tariffarie previste, non saranno necessari nuovi PA “perché gli aumenti saranno stabiliti dal mercato”.

Riflessioni finali

Come nel caso di altre istanze di partecipazione, il ricorrente uso formale delle AP potrebbe essere inteso come un sintomo del fallimento di alcuni temi incorporati nelle proposte di “modernizzazione” dello Stato e della pubblica amministrazione, e anche della profonda crisi che le istituzioni democratiche covano da tempo.

Per quanto riguarda la prima affermazione, vale la pena notare che la maggior parte dei governi del mondo sembrano più preoccupati di rafforzare gli “stati di sorveglianza”, con la capacità di esercitare il controllo sui cittadini piuttosto che il controllo dei cittadini su di loro. Una tale alternativa implica – nelle parole di Chomsky – un “concetto sottile e differenziato di trasparenza”, ben al di là del proclamato principio di democrazia attiva o dell’empowerment dei cittadini necessario per rompere il recinto dell’informazione che separa lo stato dalla società.

Per il caso argentino in particolare, e dopo trent’anni di progetti di riforme “modernizzatrici” del settore pubblico, la dimensione dello Stato e del suo personale come argomento centrale di quasi tutte le amministrazioni finisce per essere invalidata quando -una volta finito ogni mandato- appaiono più ministeri, più strutture, più funzionari e -quindi- più impiegati, senza che questo significhi necessariamente un progresso in termini di qualità, accesso e influenza dei cittadini sulle politiche pubbliche. Allo stesso modo, e lungi dal negarne l’importanza, l’approccio “normativista” alla partecipazione sociale rende evidenti le sue restrizioni quando si tratta di mettere in funzione uno spazio di deliberazione collettiva, se non è accompagnato dall’indispensabile volontà politica di valorizzare questa pratica come una reale possibilità di coinvolgimento dei cittadini nel processo decisionale.

Per quanto riguarda la seconda questione, le tensioni storiche tra capitalismo e democrazia, in epoca neoliberale, le riflessioni che Giorgio Agamben ha fatto nel 2013 mettono in guardia sui pericoli posti dalla fusione tra legalità e legittimità. Per l’autore, “le istituzioni di una società rimangono vive solo se entrambi i principi (…) rimangono presenti e funzionano in esse senza mai pretendere di coincidere”. E subito aggiunge, per evitare possibili fraintendimenti di questa tesi, che se nelle democrazie moderne “il principio legittimante della sovranità popolare si riduce al momento elettorale e si risolve in regole procedurali legalmente prefissate, la legittimità corre il rischio di scomparire nella legalità e anche la macchina politica viene paralizzata”. Da qui il rischio di una iper-giudizializzazione dei conflitti sociali che finisce per annullare la politica come arena naturale di discussione e decisione sugli affari pubblici.

In questo modo, il nuovo criterio di legittimità che il neoliberismo cerca di strutturare, basato non solo sulla giudizializzazione della politica ma anche sulla “giudizializzazione di tutte le sfere della vita sociale” – come giustamente sottolineano Miguel Ángel Rossi e Luis Blengino – espone le flagranti condizioni di disuguaglianza ed esclusione delle società attuali, e ci obbliga a ripensare l’impegno dello Stato democratico nei confronti dell’interesse generale, così come la sua relativa autonomia dal potere delle corporazioni, per non finire a svuotare la rappresentanza popolare del suo contenuto. Senza questo requisito, la legittimità della democrazia come sistema di convivenza continuerà ad essere sempre più messa in discussione e -insieme ad essa- rimane intatta la possibilità di cadere negli errori del passato.

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